La pietra miliare nella tutela dei diritti dei consumatori è costituita dal Decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206 – cd. Codice del Consumo – che si compone di 146 articoli (diventati 170 dopo le modifiche del 2007) ed è ripartito in sei parti:
nella Parte I – composta da tre articoli – sono elencati i diritti fondamentali dei consumatori;
nella Parte II le norme sull'educazione, l’informazione, le pratiche commerciali e la pubblicità;
nella Parte III i contratti di consumo;
nella Parte IV la disciplina della sicurezza e della qualità dei prodotti;
nella Parte V le associazioni dei consumatori, l’accesso alla giustizia e la class-action;
nella Parte VI le disposizioni finali.
L’art 2 elenca i diritti dei consumatori:
1. Sono riconosciuti e garantiti i diritti e gli interessi individuali e collettivi dei consumatori e degli utenti, ne è promossa la tutela in sede nazionale e locale, anche in forma collettiva e associativa, sono favorite le iniziative rivolte a perseguire tali finalità, anche attraverso la disciplina dei rapporti tra le associazioni dei consumatori e degli utenti e le pubbliche amministrazioni.
2. Ai consumatori ed agli utenti sono riconosciuti come fondamentali i diritti:
a) alla tutela della salute;
b) alla sicurezza e alla qualità dei prodotti e dei servizi;
c) ad una adeguata informazione e ad una corretta pubblicità;
c-bis) all'esercizio delle pratiche commerciali secondo principi di buona fede, correttezza e lealta’;
d) all'educazione al consumo;
e) alla correttezza, alla trasparenza ed all'equità nei rapporti contrattuali;
f) alla promozione e allo sviluppo dell’associazionismo libero, volontario e democratico tra i consumatori e gli utenti;
g) all'erogazione di servizi pubblici secondo standard di qualità e di efficienza.
Art. 3 - Definizioni
1. Ai fini del presente codice ove non diversamente previsto, si intende per:
a) consumatore o utente: la persona fisica che agisce per scopi estranei all’attività imprenditoriale, commerciale, artigianale o professionale eventualmente svolta;
b) associazioni dei consumatori e degli utenti: le formazioni sociali che abbiano per scopo statutario esclusivo la tutela dei diritti e degli interessi dei consumatori o degli utenti;
c) professionista: la persona fisica o giuridica che agisce nell’esercizio della propria attività imprenditoriale, commerciale, artigianale o professionale, ovvero un suo intermediario;
d) produttore: fatto salvo quanto stabilito nell’articolo 103, comma 1, lettera d), e nell’articolo 115, comma 2-bis, il fabbricante del bene o il fornitore del servizio, o un suo intermediario, nonché l’importatore del bene o del servizio nel territorio dell’Unione europea o qualsiasi altra persona fisica o giuridica che si presenta come produttore identificando il bene o il servizio con il proprio nome, marchio o altro segno distintivo;
- e) prodotto: fatto salvo quanto stabilito nell’articolo 18, comma 1, lettera c), e nell’articolo 115, comma 1, qualsiasi prodotto destinato al consumatore, anche nel quadro di una prestazione di servizi, o suscettibile, in condizioni ragionevolmente prevedibili, di essere utilizzato dal consumatore, anche se non a lui destinato, fornito o reso disponibile a titolo oneroso o gratuito nell’ambito di un’attività commerciale, indipendentemente dal fatto che sia nuovo, usato o rimesso a nuovo; tale definizione non si applica ai prodotti usati, forniti come pezzi d’antiquariato, o come prodotti da riparare o da rimettere a nuovo prima dell’utilizzazione, purché il fornitore ne informi per iscritto la persona cui fornisce il prodotto;
f) codice: il presente decreto legislativo di riassetto delle disposizioni vigenti in materia di tutela dei consumatori.
La normativa ratifica in Italia i cinque diritti fondamentali dei consumatori, stabiliti a livello comunitario:
- tutela della salute e della sicurezza dei consumatori: sul mercato possono essere immessi solo prodotti che non presentino pericoli per la salute e la sicurezza dei consumatori. Si connette perciò al il diritto alla sicurezza e alla qualità dei prodotti e dei servizi: ogni prodotto commercializzato deve essere sicuro, e, in condizioni di uso normali non deve presentare alcun rischio o soltanto rischi ridotti, compatibili con il suo utilizzo e considerati accettabili secondo un elevato livello di tutela della salute e della sicurezza dei consumatori. Un prodotto è considerato sicuro se è conforme alle disposizioni specifiche relative alla sicurezza. Esistono, infatti, tutta una serie di norme che riguardano alcune categorie di prodotti specifici (come i giocattoli, gli ascensori, gli esplosivi per uso civile, i dispositivi medici ecc).
- tutela degli interessi economici dei consumatori: sono vietate in generale la pubblicità ingannevole e le formulazioni fuorvianti nei contratti conclusi dai consumatori.
- diritto del consumatore all'informazione e ad adeguate istruzioni: i consumatori devono essere informati per poter scegliere fra i vari servizi loro offerti. Il presupposto è che i consumatori non dispongono sempre degli strumenti adeguati per poter capire eventuali esagerazioni o inganni, e possono essere portati, quindi, a farsi idee sbagliate rispetto a prodotti o servizi, o, ancora, possono essere indotti al “sovraconsumo” ed al “sovraindebitamento”. Per questo, per riequilibrare il rapporto di consumo che vede il consumatore come elemento debole (c.d. asimmetria informativa) è necessaria un’adeguata e obiettiva informazione sulle caratteristiche e sui prezzi dei prodotti. E sono posti ai produttori obblighi e limitazioni per garantire una corretta informazione.
- diritto al risarcimento: i consumatori devono poter contare su consulenza e assistenza per ottenere il risarcimento per prodotti difettosi o per danni risultanti all'uso di beni e servizi.
- rappresentanza e partecipazione: i rappresentanti dei consumatori devono partecipare al processo decisionale per le questioni che li interessano, a livello locale, nazionale o comunitario.
Per quanto riguarda i servizi, soprattutto quelli erogati in ambito pubblico, viene assicurato il diritto del consumatore all'erogazione di servizi pubblici secondo standard di qualità e di efficienza che trova la sua specificazione nella norma di rinvio prevista dall’art. 101 del Codice del Consumo, la quale, con riferimento all’erogazione di servizi pubblici, stabilisce, in via programmatica che: ”1. Lo Stato e le regioni, nell’ambito delle rispettive competenze, garantiscono i diritti degli utenti dei servizi pubblici attraverso la concreta e corretta attuazione dei principi e dei criteri previsti della normativa vigente in materia. 2. Il rapporto di utenza deve svolgersi nel rispetto di standard di qualità predeterminati e adeguatamente resi pubblici. 3. Agli utenti è garantita, attraverso forme rappresentative, la partecipazione alle procedure di definizione e di valutazione degli standard di qualità previsti dalle leggi. 4. La legge stabilisce per determinati enti erogatori di servizi pubblici l’obbligo di adottare, attraverso specifici meccanismi di attuazione diversificati in relazione ai settori, apposite carte dei servizi”.
L’art. 11 del D.Lgs 286/99, in attuazione dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59, detta i principi base in merito alla qualità dei servizi pubblici e alle carte dei servizi e rinvia alle direttive annuali del presidente del consiglio la definizione dei criteri di fissazione degli standard di efficienza ed efficacia e le modalità di adozione delle carte di servizi, comprese le modalità di indennizzo automatico e forfettario all'utenza per mancato rispetto degli standard di qualità.
La Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 gennaio 1994 recante Principi sull’erogazione dei servizi pubblici (cd. Direttiva Ciampi) stabilisce che:
“sono considerati servizi pubblici, anche se svolti in regime di concessione o mediante convenzione, quelli volti a garantire il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente tutelati, alla salute, all’assistenza e previdenza sociale, all’ istruzione e alla libertà di comunicazione, alla libertà e alla sicurezza della persona, alla libertà di circolazione, ai sensi dell’art. 1 della legge 12 giugno 1990, n. 146, e quelli di erogazione di energia elettrica, acqua e gas”.
La Direttiva inoltre:
- individua i principi fondamentali di erogazione dei servizi pubblici (Eguaglianza, Imparzialità, Continuità, Diritto di scelta, Partecipazione, Efficienza ed efficacia),
- definisce gli strumenti di cui gli erogatori devono dotarsi (Adozione di standard, Semplificazione delle procedure, Informazione degli utenti, Rapporti con gli utenti, Dovere di valutazione della qualità dei servizi),
- stabilisce il diritto al rimborso agli utenti nei casi in cui è possibile dimostrare che il servizio reso è inferiore, per qualità e tempestività, agli standard pubblicati,
- stabilisce, a tutela degli utenti, l’obbligo di previsione di procedure di reclamo, l’istituzione di un Comitato permanente per l’attuazione della Carta dei servizi pubblici presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la previsione di sanzioni amministrative pecuniarie per la mancata osservanza della direttiva.
Inoltre, l’art. 30 della Legge 18 giugno 2009, n. 69 ha stabilito l’obbligo che le carte dei servizi dei soggetti pubblici e privati che erogano servizi pubblici o di pubblica utilità debbano contenere la previsione della possibilità, per l'utente o per la categoria di utenti che lamenti la violazione di un diritto o di un interesse giuridico rilevante, di promuovere la risoluzione non giurisdizionale della controversia.
Il Decreto Legislativo 20 dicembre 2009, n. 198 in attuazione dell'articolo 4 della legge 4 marzo 2009, n. 15, ha disciplinato le disposizioni relative alle modalità di ricorso per l'efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici (c.d. class action contro la P.A.).
Nella Parte II intitolata all’Educazione, informazione, pratiche commerciali, pubblicità è interessante approfondire il significato del diritto all’educazione ed esaminare la differenza tra pratiche commerciali scorrette e pratiche ingannevoli.
Il diritto all’educazione al consumo, come diritto fondamentale del consumatore, viene declinato all’art. 4 del Codice del consumo e si sostanzia nella predisposizione di attività rivolte ai consumatori, svolte da soggetti pubblici o privati e dirette a rendere evidenti le caratteristiche di beni e servizi, ovvero rendere chiaramente percepibili i costi ed i benefici, i vantaggi e gli svantaggi conseguenti ad una scelta di consumo.
L’educazione al consumo consiste, quindi, nella predisposizione di strumenti informativi utilizzati per istruire il consumatore, che necessita di tutela, sul funzionamento dell’economia di mercato, sui prodotti e i servizi, sulle fonti di informazione, su come difendere i propri interessi.
Inoltre, aiuta a formare un comportamento adeguato per raggiungere interessi individuali e/o collettivi in ambito consumeristico. supportare i consumatori nei loro tentativi di organizzare la loro vita quotidiana in modo sostenibile e nel rispetto delle risorse disponibili.
Ciò significa che ai consumatori deve essere garantita la possibilità di acquisire una consapevolezza dei propri diritti e interessi, al fine di poter essere in grado di compiere una scelta “consapevole”.
Secondo il Codice, per pubblicità si intende una “qualsiasi forma di messaggio diffuso, in qualsiasi modo, nell’esercizio di un’attività commerciale, industriale, artigianale o professionale, allo scopo di promuovere il trasferimento di beni mobili o immobili, la prestazione di opere o di servizi, oppure la costituzione o il trasferimento di diritti e obblighi su di essi”, comprendendo, quindi, sia la pubblicità rivolta al grande pubblico e diffusa su larga scala, sia una comunicazione personale rivolta a un privato.
Ai sensi dell’art. 20 sono vietate le pratiche commerciali scorrette
Una pratica commerciale e’ scorretta se e’ contraria alla diligenza professionale, ed e’ falsa o idonea a falsare in misura apprezzabile il comportamento economico, in relazione al prodotto, del consumatore medio che essa raggiunge o al quale e’ diretta o del membro medio di un gruppo qualora la pratica commerciale sia diretta a un determinato gruppo di consumatori.
Le pratiche commerciali che, pur raggiungendo gruppi piu’ ampi di consumatori, sono idonee a falsare in misura apprezzabile il comportamento economico solo di un gruppo di consumatori chiaramente individuabile, particolarmente vulnerabili alla pratica o al prodotto cui essa si riferisce a motivo della loro infermita’ mentale o fisica, della loro eta’ o ingenuita’, in un modo che il professionista poteva ragionevolmente prevedere, sono valutate nell’ottica del membro medio di tale gruppo. E’ fatta salva la pratica pubblicitaria comune e legittima consistente in dichiarazioni esagerate o in dichiarazioni che non sono destinate ad essere prese alla lettera.
In particolare, sono scorrette le pratiche commerciali:
a) ingannevoli di cui agli articoli 21, 22 e 23 o
b) aggressive di cui agli articoli 24, 25 e 26.
Gli articoli 23 e 26 riportano l’elenco delle pratiche commerciali, rispettivamente ingannevoli e aggressive, considerate in ogni caso scorrette.
Ai sensi dell’art. 21 è considerata ingannevole una pratica commerciale che contiene informazioni non rispondenti al vero o, seppure di fatto corretta, in qualsiasi modo, anche nella sua presentazione complessiva, induce o e’ idonea ad indurre in errore il consumatore medio riguardo ad uno o piu’ dei seguenti elementi e, in ogni caso, lo induce o e’ idonea a indurlo ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso:
a) l’esistenza o la natura del prodotto;
b) le caratteristiche principali del prodotto, quali la sua disponibilita’, i vantaggi, i rischi, l’esecuzione, la composizione, gli accessori, l’assistenza post-vendita al consumatore e il trattamento dei reclami, il metodo e la data di fabbricazione o della prestazione, la consegna, l’idoneita’ allo scopo, gli usi, la quantità, la descrizione, l’origine geografica o commerciale o i risultati che si possono attendere dal suo uso, o i risultati e le caratteristiche fondamentali di prove e controlli effettuati sul prodotto;
c) la portata degli impegni del professionista, i motivi della pratica commerciale e la natura del processo di vendita, qualsiasi dichiarazione o simbolo relativi alla sponsorizzazione o all’approvazione dirette o indirette del professionista o del prodotto;
d) il prezzo o il modo in cui questo e’ calcolato o l’esistenza di uno specifico vantaggio quanto al prezzo;
e) la necessità di una manutenzione, ricambio, sostituzione o riparazione;
f) la natura, le qualifiche e i diritti del professionista o del suo agente, quali l’identita’, il patrimonio, le capacita’, lo status, il riconoscimento, l’affiliazione o i collegamenti e i diritti di proprieta’ industriale, commerciale o intellettuale o i premi e i riconoscimenti;
g) i diritti del consumatore, incluso il diritto di sostituzione o di rimborso ai sensi dell’articolo 130 del presente Codice.
E’ altresì considerata ingannevole una pratica commerciale che, nella fattispecie concreta, tenuto conto di tutte le caratteristiche e circostanze del caso, induce o e’ idonea ad indurre il consumatore medio ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso e comporti:
a) una qualsivoglia attivita’ di commercializzazione del prodotto che ingenera confusione con i prodotti, i marchi, la denominazione sociale e altri segni distintivi di un concorrente, ivi compresa la pubblicita’ comparativa illecita;
b) il mancato rispetto da parte del professionista degli impegni contenuti nei codici di condotta che il medesimo si e’ impegnato a rispettare, ove si tratti di un impegno fermo e verificabile, e il professionista indichi in una pratica commerciale che e’ vincolato dal codice.
E’ considerata scorretta la pratica commerciale che, riguardando prodotti suscettibili di porre in pericolo la salute e la sicurezza dei consumatori, omette di darne notizia in modo da indurre i consumatori a trascurare le normali regole di prudenza e vigilanza.
3- bis. È considerata scorretta la pratica commerciale di una banca, di un istituto di credito o di un intermediario finanziario che, ai fini della stipula di un contratto di mutuo, obbliga il cliente alla sottoscrizione di una polizza assicurativa erogata dalla medesima banca, istituto o intermediario ovvero all’apertura di un conto corrente presso la medesima banca, istituto o intermediario.
4. E’ considerata, altresi’, scorretta la pratica commerciale che, in quanto suscettibile di raggiungere bambini ed adolescenti, puo’, anche indirettamente, minacciare la loro sicurezza.
4- bis. E‘ considerata, altresì, scorretta la pratica commerciale che richieda un sovrapprezzo dei costi per il completamento di una transazione elettronica con un fornitore di beni o servizi.
Sono considerate – ai sensi dell’art. 22 – pratiche ingannevoli quelle pratiche che nella fattispecie concreta, tenuto conto di tutte le caratteristiche e circostanze del caso, nonche’ dei limiti del mezzo di comunicazione impiegato, omette informazioni rilevanti di cui il consumatore medio ha bisogno in tale contesto per prendere una decisione consapevole di natura commerciale e induce o e’ idonea ad indurre in tal modo il consumatore medio ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso.
Una pratica commerciale e’ altresì considerata un’omissione ingannevole quando un professionista occulta o presenta in modo oscuro, incomprensibile, ambiguo o intempestivo le informazioni rilevanti di cui al comma 1, tenendo conto degli aspetti di cui al detto comma, o non indica l’intento commerciale della pratica stessa qualora questi non risultino gia’ evidente dal contesto nonchè quando, nell’uno o nell’altro caso, cio’ induce o e’ idoneo a indurre il consumatore medio ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso.
Qualora il mezzo di comunicazione impiegato per la pratica commerciale imponga restrizioni in termini di spazio o di tempo, nel decidere se vi sia stata un’omissione di informazioni, si tiene conto di dette restrizioni e di qualunque misura adottata dal professionista per rendere disponibili le informazioni ai consumatori con altri mezzi.
Nel caso di un invito all’acquisto sono considerate rilevanti, ai sensi del comma 1, le informazioni seguenti, qualora non risultino già evidenti dal contesto:
a) le caratteristiche principali del prodotto in misura adeguata al mezzo di comunicazione e al prodotto stesso;
b) l’indirizzo geografico e l’identita’ del professionista, come la sua denominazione sociale e, ove questa informazione sia pertinente, l’indirizzo geografico e l’identita’ del professionista per conto del quale egli agisce;
c) il prezzo comprensivo delle imposte o, se la natura del prodotto comporta l’impossibilita’ di calcolare ragionevolmente il prezzo in anticipo, le modalita’ di calcolo del prezzo e, se del caso, tutte le spese aggiuntive di spedizione, consegna o postali oppure, qualora tali spese non possano ragionevolmente essere calcolate in anticipo, l’indicazione che tali spese potranno essere addebitate al consumatore;
d) le modalita’ di pagamento, consegna, esecuzione e trattamento dei reclami qualora esse siano difformi dagli obblighi imposti dalla diligenza professionale;
e) l’esistenza di un diritto di recesso o scioglimento del contratto per i prodotti e le operazioni commerciali che comportino tale diritto.
Sono considerati rilevanti, ai sensi del comma 1, gli obblighi di informazione, previsti dal diritto comunitario, connessi alle comunicazioni commerciali, compresa la pubblicita’ o la commercializzazione del prodotto.
Per rendere effettivi tali diritti dei consumatori, il Codice riconosce il diritto alla promozione e allo sviluppo dell’associazionismo libero, volontario e democratico tra i consumatori consiste, prima di tutto, nella predisposizione di quelle disposizioni normative, a cominciare dalle norme costituzionali, in base alle quali è prevista la possibilità per i consumatori e gli utenti di associarsi liberamente e democraticamente, e, attraverso i propri rappresentanti, con gli strumenti posti a disposizione dall'ordinamento, è consentita la loro partecipazione al processo decisionale per le questioni che li interessano, a livello locale, nazionale o comunitario.
La portata di tale diritto si sostanzia nella possibilità concessa alle associazioni dei consumatori, nel rispetto di determinati criteri, di essere riconosciute a livello nazionale, finanziate, e ammesse a partecipare alle riunioni periodiche del Consiglio Nazionale dei Consumatori e degli Utenti, organo del Ministero dello Sviluppo Economico, con funzioni di collaborazione (tramite l’espressione di pareri, la formulazione di proposte, l’elaborazione di programmi ed altre iniziative) nel settore dei diritti e delle tutele dei consumatori e degli utenti.